Столичный Минюст провел обзор типичных нарушений, выявленных при государственной регистрации уставов муниципальных образований в 2021 году
I. В соответствии с подпунктом 23 пункта 6 Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 03.03.2014 № 25, в компетенцию Главного управления входит осуществление в установленном порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, расположенных на территории города Москвы, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
В 2021 году в Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Москве поступило:
9 уставов муниципальных образований и 4 проекта устава муниципального образования, из них:
3 устава зарегистрировано;
в отношении 3 уставов отказано в государственной регистрации;
2 устава возвращено без рассмотрения;
1 устав отозван главой муниципального образования.
По всем 4 проектам уставов муниципальных образований направлены мотивированные замечания и предложения.
177 муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования и 39 проектов муниципальных правовых актов, из них:
126 муниципальных правовых актов зарегистрировано;
в отношении 18 муниципальных правовых актов отказано в государственной регистрации;
11 муниципальных правовых актов возвращено без рассмотрения;
15 муниципальных правовых актов отозваны главой муниципального образования;
16 проектов согласовано без замечаний;
по 23 проектам направлены мотивированные замечания и предложения.
Основанием для отказа в государственной регистрации, возврата уставов, муниципальных правовых актов и подготовки замечаний на их проекты явилось наличие в них противоречий Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и законам города Москвы, а также нарушение установленного Федеральным законом № 131-Ф3 порядка принятия устава, муниципального правового акта.
Отказы в государственной регистрации и возвраты документов в 2021 году имели место по материалам муниципальных образований Академический, Алексеевский, Войковский, Выхино-Жулебино, Зюзино, Кокошкино, Красносельский, Куркино, Ломоносовский, Мосрентген, Нагатинский затон, Преображенское, Свиблово, Сокол, Тверской, Тропарево-Никулино, Щербинка, Якиманка.
II. Типичные нарушения действующего законодательства, послужившие в 2021 году основанием для отказа в государственной регистрации уставов и муниципальных правовых актов и их возврата.
1. Нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта:
1.1. Несоблюдение 30-дневного срока принятия муниципального правового акта после опубликования его проекта (в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой проект не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или о внесении в него изменений и дополнений подлежит официальному опубликованию).
1.2. Невынесение на публичные слушания проектов муниципальных правовых актов в случаях, когда в устав вносились нормы не в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации (в нарушение пункта 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ, которым предусмотрено, что проекты устава и муниципального правового акта должны выноситься на публичные слушания, кроме случаев, когда в устав вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами).
1.3. Принятие устава или муниципального правового акта представительным органом местного самоуправления или собранием (сходом) граждан при отсутствии необходимого кворума (в нарушение части 5 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ согласно которой устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования).
2. Несоответствие отдельных норм муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, Уставу и законам города Москвы.
2.1. Несоответствие перечня полномочий Совета депутатов муниципального образования и администрации муниципального образования, закрепляемых в уставе, перечню полномочий, установленных для данного органа действующим законодательством (Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Законом города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» (далее – Закон города Москвы № 56).
2.2. Отсутствие в уставе полного перечня форм, порядков и гарантий участия населения в решении вопросов местного значения, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ (в нарушение пункта 3 части 1 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ, которым предусмотрено, что данный вопрос должен определяться уставом).
2.3. Определение уставом состава собственности муниципального округа без учета того, что состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения должен определяться законами субъектов Российской Федерации (часть 4 стать 79 Федерального закона № 131-ФЗ, пункт 2 части 1 статьи 23 Закона города Москвы № 56).
2.4. Установление источников формирования доходов местного бюджета и нормативных отчислений от федеральных, региональных, местных налогов и сборов в местный бюджет без учета нормативов отчислений от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, а также неналоговых доходов в бюджеты муниципальных образований (часть 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ, часть 1 статьи 5 Закона города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»).
2.5. Включение в исключительную компетенцию Совета депутатов муниципального образования полномочий, которые не относятся к исключительной компетенции данного органа или входят в компетенцию других органов местного самоуправления (в нарушение части 10 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ и части 4 статьи 12 Закона города Москвы № 56, которыми установлены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа).
2.6. Наличие в уставе положения о том, что проекты муниципальных нормативных правовых актов о внесении изменений в устав могут не выноситься на публичные слушания, если они вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с законами города Москвы. Отмечено, что в соответствии с действующим законодательством (пункт 1 части 3 статьи 28 Федерального закона № 131-ФЗ и частью 3 статьи 6 Закона города Москвы № 56) на публичные слушания могут не выноситься только проекты муниципальных актов о внесении изменений в устав, если соответствующие изменения являются точным воспроизведением положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации.
2.7. Отсутствие в уставе муниципального образования указания на конкретный период продолжительности сохранения места работы (должности) для депутатов, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе (в нарушение части 2 статьи 2 Закона города Москвы № 9, в соответствии с которой продолжительность указанного периода устанавливается уставом муниципального образования и не может составлять в совокупности менее двух и более шести рабочих дней в месяц).
2.8. Закрепление в уставе квалификационных требований, необходимых для замещения должностей муниципальной службы, которые противоречат перечню соответствующих требований, установленных Законом города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» (далее – Закон города Москвы № 50).
2.9. Включение в устав запретов и ограничений для депутатов, должностных лиц и муниципальных служащих, не предусмотренных нормами действующего законодательства или относящихся к ограничениям, которые не предусмотрены для конкретных муниципальных образований (в частности, в нарушение подпункта «з» пункта 1 и пункта 1.1 части 1 статьи 2 Федерального закона от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»).
2.10. Введение социальных гарантий депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, не отвечающих требованиям части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и Закону города Москвы от 25.11.2009 № 9 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве» (далее – Закон города Москвы № 9).
2.11. Отнесение к ведению аппарата Совета депутатов (исполнительный орган) полномочий по содействию осуществления экологического мониторинга, внесению в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы предложений по созданию и размещению постов государственного экологического мониторинга на территории муниципального округа, хотя данные полномочия являются исключительной компетенцией представительного органа (пункт 12 части 4 статьи 14 Закона города Москвы № 56).
2.12. Отнесение к вопросам местного значения муниципального округа участие в мероприятиях по минимизации и (или) ликвидации последствий терроризма и экстремизма на территории муниципального округа, организуемых федеральными органами исполнительной власти и (или) органами исполнительной власти города Москвы (в нарушение части 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ во взаимосвязи с частью 1 статьи 8 Закона города Москвы № 56, которой не предусмотрено, что данное положение является вопросом местного значения муниципального округа).
2.13. Отнесение к вопросам местного значения полномочий по внесению (в части, касающейся территории муниципального округа) в компетентные органы исполнительной власти города Москвы предложений, к проектам отдельных документов градостроительных планов земельных участков, предназначенных для строительства и реконструкции объектов капитального строительства (в нарушении части 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ, части 1 статьи 8 Закона города Москвы № 56, которой не предусмотрено, что данное положение является вопросом местного значения муниципального округа).
3. Нарушения, служащие основанием для возврата документов, представленных на государственную регистрацию:
представление на государственную регистрацию неполного перечня документов в нарушение частей 2 и 4 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
несоблюдение требований к оформлению документов, установленных частью 3 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ (муниципальные акты зачастую не прошиты, не пронумерованы, не скреплены печатью представительного органа);
направление документов на государственную регистрацию лицом, не предусмотренным частью 1 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ (не главой муниципального образования или лицом, исполняющим его обязанности).
4. Нарушения правил юридической техники:
дублирование некоторых положений, нелогичная нумерация статей устава, ссылка на несуществующие положения устава;
ошибки в нумерации положений устава, в том числе в тех, в которые вносятся изменения;
несоответствие структуры муниципального правового акта его подзаконной форме;
лингвистические и грамматические ошибки;
отсутствие последовательности изложения положений, закрепленных в муниципальном правовом акте.
5. Иные нарушения федерального законодательства:
несоблюдение требования части 1 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ, согласно которому устав, муниципальный правовой акт направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия;
несоблюдение 10-дневного срока предоставления сведений об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов после их государственной регистрации, установленного статьей 5 Федерального закона № 97-ФЗ;
несоблюдение требования части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ согласно которому, глава муниципального образования обязан опубликовать зарегистрированные устав, муниципальный правовой акт в течение семи дней со дня поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований уведомления о включении сведений об уставе, муниципальном правовом акте в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, предусмотренного частью 6 статьи 4 Федерального закона № 97-ФЗ нарушение установленного статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ срока приведения устава в соответствие с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации (который не должен превышать шести месяцев).
В настоящее время срок для приведения уставов в соответствие с нормами действующего законодательства не соблюдается более чем 20 муниципальными образованиями города Москвы.
В частности, данное требование не исполнено муниципальными образованиями Хорошевский (с 2014 года), Аэропорт (с 2015 года), Академический, Коньково, Раменки, Щукино (с 2016 года), Дорогомилово, Измайлово, Кунцево (с 2017 года), Гагаринский, Мещанский, Хамовники (с 2018 года), Алексеевский, Беговой, Крылатское, Щаповское (с 2019 года), Арбат, Молжаниновский, Новогиреево, Орехово-Борисово Северное (с 2020 года).
В связи с длительным неприведением уставов в соответствие с действующим законодательством в 2021 году судами рассмотрено 5 административных исковых заявлений о признании несоответствующими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений уставов муниципальных образований (уставы муниципальных образований Раменки, Зюзино, Преображенское, Хамовники, Пресненский) из которых 4 удовлетворены, по 1 административному исковому заявлению производство прекращено.
III. Таким образом, наиболее частой причиной для отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов и их возврата является противоречие соответствующих актов нормам действующего законодательства. Наличие указанных нарушений связано с активной законодательной динамикой, увеличением количества принимаемых и изменяемых нормативных правовых актов, комплексным и сложным характером законодательных норм, а также с недостаточной осведомленностью органов местного самоуправления об изменениях в законодательстве и действующем порядке внесения изменений в уставы и муниципальные правовые акты.